| Общая информация | Дирекция | Отделы | Специальные советы | Аспирантура и докторантура | Издательская деятельность | Комментарии |
Опубликовано в газете "Закон и Бизнес" N43 27.10-2.11 2007 г. С. 10.
Госсобственность подрывают тихой сапой.
Внося изменения в законы,
законодатель создает лазейки для теневой приватизации
В соответствии с законом ╚Об основах государственной регулятивной политики в сфере хозяйственной деятельности╩ законопроекты должна иметь экономическое обоснование и прогноз последствий, а также проходить предварительное обсуждение. Между тем в последнее время наблюдается внесение существенных изменений в законы без соблюдения этих требований, без какого-либо обсуждения. При этом изменения направлены не создание условий, позволяющих действовать в обход законодательства о приватизации, а также лазеек для подрыва правовых основ государственной собственности.
Собственник в роли ╚ночного сторожа╩
С одной стороны, официально вроде бы проводится линия на повышение эффективности использования государственной собственности, Даже специально принят закон ╚Об управлении объектами государственной собственности╩. С другой стороны, тихой сапой, без какой-либо огласки, фактически принимаются изменения, имеющие прямо противоположную направленность. Одновременно наносится вред и коммунальной собственности территориальных общин.
Любому собственнику, будь то государство, территориальная община или гражданин, свойственно заботиться не только о сохранности имеющегося у него имущества, но и о максимально выгодном его использовании. На современном этапе основная задача в области управления объектами госсобственности заключается в реализации новых возможностей в этом вопросе, не допуская при этом, с одной стороны, возрождения способов управления, присущих старой, чрезмерно централизованной системе, а, с другой стороны, и не превращая государство просто в ночного сторожа╩.
Принятый в 2003 году Хозяйственный кодекс заложил фундамент формирования новой законодательной базы, позиционирующей государство как активного игрока, создающего возможность для реализации важнейших социально-экономических задач и непосредственно-участвующего в выполнении этих-задач, Принятие законов ╚Об управлении объектами государственной собственности╩, ╚О до-оценке объектов государственной собственности╩, утверждение Кабинетом Министров Концепции управления объектами государственной собственности стало знаковым событием в отечественном нормотворчестве, позволившим определить общие направления повышения эффективности управления государственной собственностью, разграничить центры ответственности за те или иные результаты использования этих объектов.
В то же время в практике законотворчества наблюдаются попытки деформировать нормативно-правовые акты, регламентирующие отдельные аиды хозяйственного использования объектов государственной собственности, прежде всего таких, как аренда, лизинг, концессия, управление корпоративными правами и т.д.
В лизинг √ без исключений?
Одним из последних сомнительных исправлений законодательства о государственной собственности является принятый 17 июня этого года (и пока не подписанный Президентом) закон ╚О внесении изменений а некоторые законодательные акты Украины (о регулировании лизинга)╩.
Лизинг в соответствии со ст.1 закона ╚О финансовом лизинге╩ предполагает приобретение лизингодателем на правах собственности имущества, обусловленного договором, для последующей передачи этого имущества е платное срочное пользование лизингополучателю, Вполне логичным является положение ч.5 ст.292 ХК, согласно которому объектами лизинга не могут быть земельные участки, другие природные объекты, а также целостные имущественные комплексы государственных (коммунальных) предприятий и их структурных подразделений, поскольку изменение формы собственности этих объектов возможно только посредством приватизации, предполагающей проведение более сложной процедуры, чем стандартное заключение договора лизинга.
Изменениями, внесенными в законодательство упомянутым законом, целостные имущественные комплексы государственных (коммунальных) предприятий и их структурных подразделений исключены из перечня объектов, которые не могут быть переданы в лизинг.
Государство без собственности
Статьей 34 закона ╚О собственности╩ (утратившего силу с 27.04.2007) были установлены группы объектов, относящихся к государственной собственности:
√ земля, имущество, обеспечивающее деятельность Верховной Рады и создаваемых ею государственных органов;
√ имущество Вооруженных сил, органов государственной безопасности, внутренних войск и Государственной пограничной службы;
√ оборонные объекты, единая энергетическая система;
√ системы транспорта общего пользования, связи и информации, имеющие общегосударственное (республиканское) значение;
√ средства республиканского бюджета;
√ республиканский национальный банк, другие государственные республиканские банки и их учреждения и создаваемые ими кредитные ресурсы; республиканские резервные, страховые и другие фонды;
√ имущество государственных предприятий: и информации, имеющие общегосударственное (республиканское) значение;
√ средства республиканского бюджета;
√ республиканский национальный банк, другие государственные республиканские банки и их учреждения и создаваемые ими кредитные ресурсы; республиканские резервные, страховые и другие фонды;
√ имущество государственных предприятий;
√ объекты социально-культурной сферы или иное имущество, составляющее материальную основу суверенитета Украины и обеспечивающее ее экономическое и социальное развитие.
После отмены этого закона ответа на вопрос о том, что должно находиться в государственной собственности, нет.
Необъяснимая формальность
Формальной причиной отмены закона ╚О собственности╩, выполнявшего функцию системообразующего нормативно-правового акта, регулирующего и частное, и публичное право во всей экономической системе отношений субъектов разных форм собственности, по всей иерархической лестнице управления экономикой, послужило принятие Гражданского кодекса. В то же время ни в пояснительной записке к законопроекту об отмене закона ╚О собственности╩, ни на страницах печатных изданий не отмечалось наличие каких-либо существенных противоречий между положениями ГК и упомянутого закона, которые создавали бы препятствия субъектам хозяйствования.
Необоснованным является и ставшее с некоторых пор популярным утверждение о дублировании законом (не только ╩О собственности╩, но и рядом других) положений, закрепленных в кодексе. Дублирование предполагает точное воспроизведение текста отмененной правовой нормы. Ничего подобного в случае с объектами государственной собственности не произошло.
Гражданский кодекс как нормативно-правовой акт, который в таком случае должен регулировать общие вопросы права собственности, и в частности права госсобственности как одного из ее видов, на этот счет содержит лишь одну ст. 326 ╚Право государственной собственности╩, согласно которой ╚в государственной собственности находится имущество, в том числе денежные средства, принадлежащие государству Украина╩.
Под имуществом ст. 190 ГК понимает отдельную вещь, совокупность вещей, а также имущественные права и обязанности. То есть какие-либо критерии, по которым та или иная вещь (или их совокупность) должна быть отнесена именно к государственной собственности, отсутствуют. Достаточно непродуманным является и определение целостного имущественного комплекса через абстрактную совокупность вещей.
С учетом важности закона ╚О собственности╩ для нормального функционирования экономики его юридическую силу следовало бы повысить, придав ему статус конституционного, а не отменять по надуманным причинам, как это было сделано в Украине.
Нельзя купить, но можно взять
В результате подобных изменений действующего законодательства создается угроза существенного сокращения госсобственности посредством применения различного рода теневых лизинговых схем, при которых лизингодатель имеет возможность получить в собственность даже то государственное имущество, приватизация которого в соответствии с законом ╚О приватизации государственного имущества╩ запрещена.
Реализация лизингового варианта разгосударствления собственности не требует от потенциального собственника предоставления каких-либо социальных гарантий (например, запрет на увольнение работников приватизированного предприятия в течение определенного срока). Нет нужды и в соблюдении требований законодательства об условиях отчуждения государственной собственности √ подготовке плана приватизации √ обязательного приложения к договору приватизации, который содержит следующие условия: осуществление программ технического перевооружения производства, внедрение прогрессивных технологий, осуществление комплекса мероприятий по сохранению технологического единства производства и технологических циклов, сохранение номенклатуры и объема производства продукции в соответствии с бизнес-планом, выполнение обязательств по созданию безопасных условий труда, внесение инвестиций исключительно в денежной форме, погашение долгов, дальнейшее использование земельного участка согласно нормам Земельного кодекса, как того требует ст. 27 закона ╚О приватизации государственного имущества╩.
Безусловно, лизинг √ перспективное направление хозяйственной деятельности и его необходимо развивать. Появление лизинга на фоне бурного научно-технического прогресса обусловлено главным образом усложнением производства и удорожанием оборудования, когда производителям (не только мелким, но и крупным} стало не хватать собственных средств для расширенного воспроизводства, а привлечение кредитных капиталов довольно дорого и невыгодно.
Международный опыт свидетельствует о популярности лизинговых операций. На современном этапе в Объединение европейских лизинговых обществ входит 23 национальные ассоциации, объединяющие 1035 лизинговых компаний. Главной задачей лизинга, как правило, является проведение относительно недорогой модернизации имеющихся производственных мощностей.
В странах ЕС, к законодательству которого Украи-на адаптирует собственную нормативно-правовую базу, лизинг является формой обеспечения вкладов в основные фонды, дополняя традиционные каналы финансирования, прогрессивным методом материально-технического обеспечения производства, способом сбыта машин и оборудования, а также инструментом активного маркетинга, но не рассматривается в качестве альтернативного способа приобретения права собственности на имущественные комплексы государственных предприятий, имеющих, как правило, морально и технически устаревшее оборудование. Лизинга объектов государственной собственности законодательство ЕС вообще не предусматривает.
Аренда без закона?
Распространенным способом хозяйственного использования объектов государственной собственности является аренда, представляющая собой передачу арендатору в платное срочное пользование обусловленных договором объектов государственной собственности. При этом форма собственности не меняется. То есть государство как собственник получает определенную прибыль в виде арендной платы, не теряя при этом собственных активов.
Принципиальным моментом правового регулирования арендных отношений является то, что выкуп арендованного имущества возможен лишь по договорам, обязательства по которым возникли до 10.04.92. (то есть до вступления в силу закона ╚Об аренде государственного и коммунального имущества╩) и продолжают существовать в настоящее время. Арендатор осуществляет выкуп объекта аренды в соответствии с законодательством и договором аренды, в котором определяются условия выкупа (цена, порядок, сроки, средства платежа).
Процедура же выкупа имущества, находящегося в государственной собственности, аналогична приватизационной. Для объектов государственной собственности, переданных в аренду после 10.04.92, единственным способом изменения формы собственности является приватизация, порядок которой определен базовым законом о приватизации государственного имущества.
На рассмотрении в Верховной Раде находится законопроект N2637, в котором предлагается исключить из ХК ч.2 ст.289, содержащую ссылку на то, что условия выкупа арендованного государственного (коммунального) имущества определяются законом, оставив решение этого вопроса на усмотрение сторон договора. Реализация предложенных этим законопроектом изменений так же, как и в случае с изменениями лизингового законодательства, позволит обойти прозрачную приватизационную процедуру.
Фильтр от беззаботности
Анализ международного опыта свидетельствует о стремлении развитых европейских стран сохранить имеющиеся активы и обеспечить эффективное управление ими. Доля государственного сектора в западной экономике довольно значительна: в Швеции, например, этот показатель равняется 50%, в Дании √ 60%. Разумный подход к управлению государственными предприятиями позволяет этим странам иметь как те предприятия, которые приносят казне прибыль, так и те, которые, будучи фактически некоммерческими, обеспечивают государственные нужды. В Украине же на современном этапе возможно возникновение ситуации, при которой потенциально прибыльные государственные активы бесконтрольно ╚перетекут╩ в руки частных лиц.
Безусловно, содействие развитию частного сектора экономики необходимо для рыночного хозяйства. Исследования экономистов позволяют сделать вывод о том, что критическая масса негосударственного сектора, при которой возможно включение рыночных механизмов, должна составлять не менее 30-35% основных производственных фондов народного хозяйства страны. В то же время основой проведения единой государственной экономическое политики является государственный сектор. И курс на уничтожение государственного сектора путем распыления его активов нельзя назвать правильным. Проявление беззаботности при решении вопросов сохранности государственного имущества, ставшее привычны, для украинского законодателя, сводит на нет усилия, направленные на укрепление национальной экономики.
Проведенный анализ изменений законодательно базы, регулирующей отношения в сфере управления объектами государственно собственности, свидетельствует о том, что они не только нецелесообразны, Но и наносят вред экономик Украины.
В то же время украинское законодательство содержит механизм, позволяющий осуществлять своеобразную фильтрацию законе проектов, направленных на регулирование отношений сфере хозяйствования. Три года назад был принят 3акон ╚Об основах государственной регулятивной политики в сфере хозяйственной деятельности╩, основная цель которого не допустить принятие экономически нецелесообразных и неэффективных, регулятивных актов.
Согласно ст. 9 закона проект регулятивного акта подлежит опубликованию в средствах массовой информации для ознакомления с его содержанием. Физические, юридические лица, их объединения вправе высказать свои замечания и предложения, которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены разработчиками проекта.
Думается, что соблюдение этой необременительной процедуры существенно повысило бы качество принимаемых нормативно-правовых актов,
Гульнара ДЖУМАГЕЛЬДИЕВА,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник
Института экономико-правовых исследований НАН Украины, г.Донецк
© Институт экономико-правовых исследований, 2007
