Мониторинг ХК, |
Общая информация Дирекция Отделы Специальные советы Аспирантура и докторантура Издательская деятельность Комментарии
Компактность и прозрачность законопроектов √
важные критерии их качества*)
*) В несколько сокращенном виде статья опубликована в газете "Голос Украины 26 июня 2009 г.
Проведенная несколько лет тому назад под руководством В.М.Литвина инвентаризация законопроектов, рассматриваемых Верховной Радой (См. Законодавча д╕яльн╕сть Верховно╖ Ради Укра╖ни ╤V скликання. К., 2003, 270 с.), показала, что поток законопроектов превышает разумный объем, те рамки, которые позволяли бы уделять необходимое внимание каждому законопроекту в отдельности. И этот поток не иссякает. Между тем, вроде бы уже давно стало понятно, что для обеспечения качества, эффективности законодательства полезней совершенствовать действующие законы, общее количество которых уже в принципе достаточно, чем плодить без конца новые. В повседневной практике законодательной деятельности мы как-то стали забывать старую истину √ лучше меньше, да лучше. Законодательство должно быть более компактным. В противном случае оно становится некой необозримой массой норм, что препятствует изучению и реализации законов. Депутаты физически не в состоянии прочитать всю массу вносимых ныне пухлых законопроектов (не говоря уже о том, чтобы их глубоко изучить).
Законов не только слишком много √ многие из них к тому же еще и очень объемистые, излишне многословные. Многословие маскирует содержание проекта, когда хотят что-то скрыть, либо его бессодержательность, видимость якобы большой проделанной работы. Оно не безвредно, мешает изучению и законопроекта, и закона, затемняет их содержание (не говоря уже об огромном расходе бумаги и времени для размножения и чтения объемистых текстов). Большой объем законопроекта (а нередко вносятся целые ╚пакеты╩ законопроектов) создает впечатление о его якобы солидности, проработанности вопроса. На деле же, если ╚отжать╩ текст проекта, убрать декларации, общие положения, практически неработающие в качестве норм прямого действия, то, как правило, ╚сухой остаток╩ окажется значительно меньшим по объему.
Многословием нередко стараются прикрыть, сделать малозаметными или вообще незаметными лазейки, специально оставляемые для разного рода махинаций или в каких-то групповых интересах. А иногда и просто потому, что не могут сформулировать то или иное предложение более компактно.
Примером неоправданного многословия и непрозрачности может служить, в частности, Цивильный кодекс, насчитывающий более 1300 статей, значительно превосходящий по объему другие кодексы. В нем имеются немало неоднозначных формулировок и значительные излишки, которые стали очевидны в процессе применения. Небольшую долю этих излишков уже предлагалось в юридической литературе из ЦК исключить. В частности, убрать некоторые перегружающие кодекс статьи, предназначенные только для хозяйственных структур и осложняющие применение ряда правовых норм, в том числе и для защиты интересов и прав граждан, ради которых он разрабатывался. На частичное решение задачи разгрузки ЦК от ненужных в нем норм был направлен лаконично изложенный законопроект N 3630. Однако некоторые юристы, поддержав этот проект по содержанию, сочли, что он ┘ слишком краток. Нужен, дескать, более объемный, охватывающий больший круг вопросов. Тут опять сыграла роль законотворческая гигантомания. Между тем, чем больше по объему законопроект, тем дольше его надо обсуждать и можно тем самым заволокитить рассмотрение тех предложений, принятие которых назрело и не вызывает возражений. Целесообразно улучшать закон постепенно, взвешенно, а не замахиваться на большее, не решив меньшего.
Примеров создания лазеек в законах, маскируемых многословным текстом, приведено в специальной печати уже немало (см., например, статью ╚Вредоносные лазейки╩. ╚Закон и бизнес╩, 1-10.IV.2009). О некоторых из них шла речь на слушаниях, организованных Комитетом по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности в конце прошлого года. Несмотря на рекомендации слушаний, попытки создания вредоносных лазеек, маскируемых в обширном тексте законопроектов, продолжаются. Многословные прожекты, содержащие подобные лазейки, появляются снова и снова.
Минюстом, например, начато лоббирование законопроекта ╚О хозяйственных объединениях╩, опубликованного на сайте Минюста 5 февраля 2009. В ранее разработанной концепции этого законопроекта было предложено два варианта. Первым вариантом в соответствии с разработанной нашими учеными в 2006 году Концепцией совершенствования законодательства на базе действующего Хозяйственного кодекса Украины предусматривалось дополнение несколькими статьями главы 12 указанного кодекса, посвященной объединениям предприятий. Вторым √ принятие дополнительного многословного закона по надуманному мотиву о якобы невозможности внести несколько дополнений в действующий кодекс, в котором объединениям посвящена специальная глава. Минюст разработал проект по второму варианту. Когда появился текст проекта, стало понятно, зачем вместо кратких дополнений к главе 12 ХК предлагается принять еще один довольно пухлый закон √ дело в том, что в объемном тексте спрятана лазейка, которую не удалось бы узаконить, если вносить содержащую ее норму отдельным дополнением к ХК.
Лазейка заключается в том, что разрешается включать в состав объединений предприятий, образуемых юридическими лицами, в том числе государственными, физических лиц √ предпринимателей. При этом устанавливается, что они пользуются равными правами с предприятиями √ юридическими лицами, и что управляет объединением совет руководителей предприятий, включающий и физлиц. К тому же предусмотрена передача этому совету прав государственных органов по управлению имуществом входящих в объединение государственных предприятий. Все это благоприятствует формированию легальной коррупционной схемы: создается одним или несколькими лицами группа ╚предприятий╩, зарегистрированных в качестве физических лиц √ предпринимателей. Затем эта группа внедряется в состав хозяйственного объединения и в роли членов совета начинает командовать всем его имуществом, в том числе государственным. Просто и эффективно √ государственная собственность передается в распоряжение группы частных предпринимателей √ физлиц (скорей всего даже не группы, а одного лица по схеме хозяина розничного рынка). Передается без всякой приватизационной процедуры и совершенно безвозмездно. Получаем еще один замаскированный большим объемом текста способ безвозмездного и бесконтрольного растаскивания остатков государственной собственности. Государство обессиливается в такой период, когда без его активных действий нельзя выйти из кризиса.
В публичных заявлениях Минюст требует усилить борьбу с коррупцией, даже создает некое специальное подразделение в своем аппарате. На деле же лоббирует законопроект, принятие которого может способствовать развитию коррупции. И такие примеры в законотворчестве, увы, далеко не единичны.
Или возьмем пример другого рода. Кабинет Министров вносит в Верховную Раду законопроект под названием └Про внесення зм╕н та визнання такими, що втратили чинн╕сть, деяких законодавчих акт╕в Укра╖ни щодо колективного с╕льськогосподарського п╕дпри╓мства■ (N 2534), затрагивающий не один, а многие нормативно-правовые акты. В нем, в частности, предложено переименовать главу 10 Хозяйственного кодекса Украины. Сейчас она называется └П╕дпри╓мства колективно╖ власност╕■. Законопроект предлагает назвать ее └П╕дпри╓мства кооперац╕╖, об▓╓днань громадян та рел╕г╕йних орган╕зац╕й■. По существу же речь идет не о безобидном переименовании, а о ликвидации предприятий коллективной собственности (в том числе и в сельском хозяйстве, в интересах которого якобы разработан законопроект), об упразднении коллективной собственности вообще.
В пояснительной записке к законопроекту в нарушение Регламента ВР никакого экономического обоснования и прогноза последствий принятия законопроекта нет. Необходимость данного законопроекта мотивируется только тем, что 1) согласно статье 78 Земельного кодекса, земля в Украине может пребывать в частной, коммунальной и государственной собственности; 2) статьями 325-327 Цивильного кодекса определено право частной, коммунальной и государственной собственности; 3) в Конституции Украины нет положений о коллективной собственности. Таким образом, заключают авторы записки, ╚имеет место несогласованность положений Хозяйственного кодекса и отдельных законов с положениями Конституции, Земельного кодекса, Цивильного кодекса, которыми не предусмотрена коллективная форма собственности╩. Кроме того, еще Указом Президента Украины от 2002 г. └Про додатков╕ заходи щодо п╕двищення р╕вня захисту майнових прав с╕льського населення■ было предписано ликвидировать коллективные сельхозпредприятия (а их, заметим, существовало намного более десятка тысяч).
Трудно понять, чего в этих аргументах инициаторов законопроекта больше: экономической и юридической некомпетентности или политической ангажированности и демагогии. Если в Конституции нет положений о коллективной собственности, это не значит, что она исключает существование данной формы собственности. Конституция √ не энциклопедия. В ней много чего нет из того, что есть в нашей жизни. К примеру, в ней нет упоминания об олигархах. По логике авторов законопроекта, нужно запретить слово ╚олигарх╩ и принять закон о ликвидации, подобно КСП, тех, кого называют этим словом. Или, скажем, в Основном Законе Украины отсутствуют понятия коррупции, наркомании, проституции и т.п. ╚прелестей╩. Так, может, не нужно законодателю обращать на них внимание, раз они не вписаны в текст Конституции?..
При внимательном прочтении Конституции Украины нетрудно понять, что она не препятствует существованию коллективной собственности и предприятий коллективной собственности (широко распространенных, кстати, в США, ФРГ и других странах), она однозначно предполагает коллективную форму собственности. Во-первых, потому, что в ее ст. 13 установлена общенародная собственность на землю и другие природные ресурсы, а органы государства и самоуправления только осуществляют права собственника от имени народа, но не являются собственниками. Во-вторых, потому что в ст. 14 Конституции записано, что право собственности на землю гарантируется и что оно приобретается и реализуется гражданами, юридическим лицами и государством исключительно согласно закону. А так как юридическими лицами являются в том числе и производственные кооперативы, и другие коллективные субъекты, и Конституция не делает исключений для этих юридических лиц, то из этого нужно заключить, что она не только предполагает возможность, но и прямо допускает существование коллективной формы собственности. В ином случае в переходных положениях Конституции существовала бы норма о прекращении на будущее этой формы собственности, чего в них, естественно, нет. Более того, имеется еще ст. 15 Конституции, согласно которой общественная жизнь в Украине основывается на началах экономического многообразия, которое включает, а не исключает также и коллективную собственность. А ведь все эти положения Конституции есть основа общественного строя и они не могут быть изменены без всеукраинского референдума!
Ведь от того, что из ХК уберут понятие предприятий коллективной собственности и переименуют главу 10 ХК экономическая и юридическая сущность коллективной формы собственности не изменится. И разве могут предприятия политических партий, профсоюзов, Укоопсоюза, религиозных организаций, общества слепых и т.п. превратиться по указке правительства из предприятий коллективной собственности в частные или государственные? И как тогда быть с государственной защитой прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, наконец, с равенством всех субъектов права собственности перед законом, о котором говорится в ст. 13 Конституции Украины?
Определенная неразбериха в вопросах собственности порождена тем, что два года тому назад без какого-либо обсуждения и обоснования полностью отменили принятый в 1991 г. единый основополагающий Закон Украины ╚О собственности╩. Строчка об отмене этого закона была спрятана в весьма пространном тексте принятого в 2007 г. закона о внесении изменений в нормативно-правовые акты в связи с принятием в 2003 г. Цивильного кодекса. То есть схема в принципе такая же, как и в приведенном выше примере с законопроектом ╚О хозяйственных объединениях╩ √ сначала незаметно без обсуждения включается в ╚толстый╩ закон нужная лазейка, а затем она используется для дальнейших, мягко говоря, юридически и экономически небезупречных действий.
В случае с законопроектом N 2534 может быть, следует разобраться не с Хозяйственным, а с многословным Цивильным и с Земельным кодексами относительно норм о собственности, а заодно и с конституционностью упомянутого Указа бывшего Президента от 2002 г.? Тем более, что предметом частно-правового Цивильного кодекса не есть публичные формы собственности, а Земельный кодекс касается только одного из объектов собственности √ земли. И может быть напрасно отказались от компактного общего Закона ╚О собственности╩ и все-таки нужен вместо недостаточно согласованных между собой многих норм разных законов единый конституционный закон о собственности, стоящий и над всеми этими кодексами, и над другими актами, в которых регулируются отношения собственности (что, кстати, давно предлагается учеными)?
Поправки в ХК, предлагаемые законопроектом N 2534 √ неконституционны. А грамотный экономист задал бы прежде всего вопрос: что предлагаемый проект даст стране с точки зрения повышения эффективности хозяйствования? Увы, об этом в пояснительной записке нет ни слова, цель проекта, выходит, только в том, чтобы в обход Конституции и ХК искусственно ускорить процесс ликвидации КСП. При этом в ╚переходных положениях╩ законопроекта не предусмотрено конкретного механизма этого процесса, то есть весь процесс отдается на откуп ╚бескорыстным╩ чиновникам и сомнительным дельцам от экономики, которым не нужна экономика, а, как показывает жизнь, нужна земля в качестве товара. Весь ╚механизм╩ процесса сводится к тому, что каким-то ╚правопреемникам реорганизованных КСП╩ до 1 января 2010 г. нужно ╚завершить в установленном законодательством порядке выделение имущественных паев в натуре бывшим членам таких предприятий╩, а КСП (уже ликвидированные?) обязаны в течение 2010 г. ╚привести свои учредительные документы в соответствие с данным законом╩ (?). Пойми, кто может┘ А что граждане √ члены КСП? Им будет выдан документ, который подтверждает право собственности отдельных лиц на имущественный пай члена коллективного сельскохозяйственного предприятий √ т.н. ╚свидетельство о праве собственности на имущественный пай члена коллективного сельскохозяйственного предприятия╩, как сказано в проекте (которое, видимо, должно удостоверять, что члены КСП и коллективное сельскохозяйственное предприятие все-таки существуют, о чем и свидетельствует юридический акт, выданный государством √ ведь не напишут же в том свидетельстве, что его хозяин √ бывший член бывшего КСП!). И все это делается в условиях экономического кризиса и разгула коррупции в стране┘ К сожалению, Верховная Рада Украины в первом чтении уже успела принять этот никчемный законопроект, и он подготовлен ко второму чтению. Видимо, еще не все депутаты внимательно его изучили.
Нужно, наверное, заботиться не о большом объеме законопроектов, а о соответствии положенной в их основу идеи (и цели) объективным требованиям, об адекватности их содержания современным требованиям развития общества. И в то же время нужно понимать, что совершенствование законодательства √ это не только совершенствование содержания, но и его формы. Как показано выше, многословие проявляется как в принятии множества законов, так и в неоправданно большом объеме многих из них. Если мы хотим, чтобы законы действовали, нужно, чтобы они были краткими, обозримыми, стабильными, могли изучаться и исполняться.
Представляет в этом плане интерес опыт Франции. В момент вступления в 1995 г. в должность Президента Жак Ширак обратил внимание на то, что ╚нормативная инфляция стала парализующим фактором╩ и сделал вывод о необходимости кодификации в целях ее преодоления (см. Кабрияк Р. Кодификации. Статут. М. 2007. √ С. 84). Изданный 30 мая 1996 г. специальный циркуляр прямо требует, чтобы ╚нормативно-правовые акты, затрагивающие уже кодифицированные сферы права, составлялись не в виде автономных законов или подзаконных актов, но исключительно в форме изменений или дополнений к действующим кодексам╩ (там же, с. 474). В Российской Федерации также стремятся идти аналогичным путем, установлена, например, обязательная привязка новых законов, касающихся преступлений, к действующему Уголовному кодексу. В нашей литературе обосновывалось предложение о введении правила, согласно которому новые законы, регулирующие отношения в сфере хозяйствования, должны привязываться к разделам, главам Хозяйственного кодекса (см. Розовский Б.Г. Хозяйственное право. Луганск. √ 2008. √ С. 49). Почему бы не использовать такой подход в процессе законодательной деятельности нашей Верховной Рады? Этот подход будет способствовать большей компактности и продуманности законопроектов, устранению практикуемого у нас законодательного многословия, которое Жак Ширак деликатно назвал ╚нормативной инфляцией╩. При названном подходе устраняется и ╚маскировка объемом╩ - проекты станут более прозрачными, виднее будет их обоснованность или необоснованность.
Бóльшая компактность √ бóльшая эффективность. Компактность и прозрачность можно обеспечить, если вместо пухлых проектов вносить кратко сформулированные дополнения или изменения к кодифицированным актам. Это лишит возможности прятать в лазейках какие-либо неблаговидные намерения. Краткий проект гораздо более прозрачен √ сразу видно, что именно хотят изменить и имеются ли для этого достаточные основания. Такое требование к законопроектам соответствует также принципам обеспечения системности и обозримости законодательства, способствует сокращению не только объема каждого проекта в отдельности, но и сокращению их общего числа, приводящего к законодательной инфляции, подрыву правопорядка.
Было бы целесообразно установить постановлением Верховной Рады такой порядок рассмотрения законопроектов, при котором в заключении главного научно-экспертного управления Верховной Рады указывалось бы, есть ли возможность отредактировать законопроект таким образом, чтобы он подавался в качестве дополнения или изменения действующего кодекса или иного основополагающего отраслевого закона.
Стоило бы, возможно, провести специальные парламентские слушания или конференцию на тему ╚Законодательное многословие: что за ним скрывается и как с ним бороться╩.
В.К.Мамутов А.И.Ющик
академик НАН Украины народный депутат Верховной
директор Института экономико- Рады Украины ╤╤╤ созыва
правовых исследований НАН Украины доктор юридических наук
© Институт экономико-правовых исследований, 2007